經(jīng)過(guò)14年艱難的起草歷程，《國(guó)有資產(chǎn)法》已于今年年初進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)計(jì)劃安排審議的立法項(xiàng)目名單。據(jù)悉，《國(guó)有資產(chǎn)法（草案）》將于12月提交十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議進(jìn)行初次審議，其出臺(tái)有望加速。
作為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)體系的“母法”，《國(guó)有資產(chǎn)法》曾被列入八屆、九屆全國(guó)人大立法計(jì)劃確定的立法項(xiàng)目，全國(guó)人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)曾組織有關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家學(xué)者完成了《國(guó)有資產(chǎn)法（草案）》的起草工作，但最終并未提交審議。2004年，《國(guó)有資產(chǎn)法》的起草工作重新啟動(dòng)。“2006年全國(guó)人大加快了《國(guó)有資產(chǎn)法》的立法進(jìn)程，原計(jì)劃2006年底不僅要出初稿而且還要在小范圍內(nèi)進(jìn)行討論，但去年的實(shí)際進(jìn)展并沒(méi)有大家想像的那樣快。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長(zhǎng)張文魁在接受《中國(guó)發(fā)展觀察》采訪時(shí)告訴記者。調(diào)整范圍仍存在爭(zhēng)議
進(jìn)入2007年，尤其在《物權(quán)法》出臺(tái)后，有專(zhuān)家呼吁應(yīng)盡快細(xì)化對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)的立法，在涉及國(guó)有資產(chǎn)變動(dòng)的問(wèn)題上，應(yīng)優(yōu)先適用《國(guó)有資產(chǎn)法》。然而在采訪中記者發(fā)現(xiàn)，在《國(guó)有資產(chǎn)法》調(diào)整范圍這一問(wèn)題上，專(zhuān)家之間仍存在不同意見(jiàn)。
關(guān)于《國(guó)有資產(chǎn)法》，學(xué)界此前曾有“大小國(guó)資法”之分。
“大國(guó)資法”提倡者認(rèn)為，應(yīng)該將經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)與資源性國(guó)有資產(chǎn)都包括在內(nèi)，在接受《中國(guó)發(fā)展觀察》采訪時(shí)，產(chǎn)權(quán)問(wèn)題專(zhuān)家、財(cái)政部財(cái)科所國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜告訴記者，將來(lái)要出臺(tái)的《國(guó)有資產(chǎn)法》應(yīng)包括三大塊——資源性國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。“不能把《國(guó)有資產(chǎn)法》的界定對(duì)象狹隘化”，如果單純針對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，現(xiàn)有的條例已經(jīng)很完善了，沒(méi)有必要單獨(dú)出臺(tái)一部法律來(lái)規(guī)定。
文宗瑜進(jìn)一步指出，資源性國(guó)有資產(chǎn)包括土地、石油、煤炭、天然氣等，是近幾年增值最大的國(guó)有資產(chǎn)，這其中涉及土地的許多問(wèn)題，其問(wèn)題并不是單純的《國(guó)有資產(chǎn)法》所能解決的?！ 《?ldquo;小國(guó)資法”指的是一部主要針對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的法律，有專(zhuān)家傾向于“從做‘小國(guó)資法’做起，一步步來(lái)，在實(shí)踐中逐漸完善”。經(jīng)濟(jì)法專(zhuān)家、中國(guó)人民大學(xué)商法研究所所長(zhǎng)劉俊海在接受《中國(guó)發(fā)展觀察》采訪時(shí)表示，由于國(guó)有資產(chǎn)管理中的代理環(huán)節(jié)和道德風(fēng)險(xiǎn)過(guò)多，在《物權(quán)法》出臺(tái)之后盡快出臺(tái)《國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督和保護(hù)迫在眉睫，國(guó)家作為國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)利主體非常明晰，不存在所有權(quán)主體虛位的問(wèn)題，但的確存在國(guó)家所有權(quán)代理人虛位、虛置的問(wèn)題。國(guó)家所有權(quán)人不是自然人，不能夠依靠自身行為即可行使權(quán)利。相反，國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)要仰賴(lài)諸多的代理人(包括自然人和法人）。代理人越多，代理環(huán)節(jié)越多，代理成本越高。為恰當(dāng)界定國(guó)家代理人及其職責(zé)，預(yù)防代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)，必須制定《國(guó)有資產(chǎn)法》?！ ?br />
劉俊海表示，從保護(hù)范圍看，《國(guó)有資產(chǎn)法》既要調(diào)整物權(quán)形態(tài)的國(guó)有資產(chǎn)，也要調(diào)整債權(quán)形態(tài)和股權(quán)形態(tài)的國(guó)有資產(chǎn)；既要調(diào)整經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，也要調(diào)整非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)；既包括中央政府層面經(jīng)營(yíng)管理的國(guó)有資產(chǎn)，也包括地方政府層面經(jīng)營(yíng)管理的國(guó)有資產(chǎn)?！秶?guó)有資產(chǎn)法》的保護(hù)外延應(yīng)當(dāng)盡量周延。然而他也指出，從目前的條件來(lái)看，如果要制定一部囊括所有國(guó)有資產(chǎn)的法律非常困難，因此他個(gè)人贊同“將調(diào)整范圍界定在經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)”，至于其他類(lèi)型的國(guó)有
資產(chǎn)的性質(zhì)和管理方式都存在明顯差異，可以在今后考慮分別立法。
而對(duì)于“大小國(guó)資法”的說(shuō)法，張文魁指出，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)過(guò)這些年來(lái)的發(fā)展，形態(tài)、控制方式等都發(fā)生新的變化，這么多的資產(chǎn)形態(tài)如何進(jìn)行科學(xué)劃分歸口管理，現(xiàn)在仍沒(méi)有一個(gè)非常準(zhǔn)確的定位和說(shuō)法，關(guān)于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的界限仍然不是十分清楚，并且隨著國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的不斷調(diào)整，這些界限還在不斷地被打破并進(jìn)行重新劃分。“《國(guó)有資產(chǎn)法》的立法進(jìn)程之所以不如預(yù)想的那樣快，我認(rèn)為還是有很多問(wèn)題沒(méi)有搞清楚，或者說(shuō)是現(xiàn)在難以搞清楚，而且也沒(méi)有必要搞得很清楚。國(guó)有資產(chǎn)的發(fā)展最終是一個(gè)怎樣的格局，我們還是需要再看一看。”張文魁表示?！ ?br />
同時(shí)他告訴記者，我們首先需要明確的是，《國(guó)有資產(chǎn)法》不是國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)法，不是防止國(guó)有資產(chǎn)流失的法律，也不是明晰國(guó)有財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的法律，而是需要明確對(duì)國(guó)有資產(chǎn)如何進(jìn)行管理，確切地說(shuō)應(yīng)該是一部國(guó)有資產(chǎn)管理法，這樣定位的一部法律的出臺(tái)應(yīng)該是在國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的調(diào)整基本到位之后。國(guó)資委的角色還需謹(jǐn)慎界定在《國(guó)有資產(chǎn)法》制定的過(guò)程中，另外一個(gè)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題便是國(guó)資委的定位問(wèn)題，即國(guó)資委在國(guó)有資產(chǎn)管理體制中究竟應(yīng)扮演怎樣的角色?！ ?br />
2002年召開(kāi)的十六大提出，要在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，建立由中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享受所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制?！ ?br />
隨后在2003年4月，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)正式成立。2003年8月，第一個(gè)地方國(guó)資委——上海國(guó)資委正式成立，之后各級(jí)地方政府紛紛成立了地方國(guó)資委。至今，中央和?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）及地級(jí)市的國(guó)資委均已設(shè)立并運(yùn)行了三、四年時(shí)間?！ ?br />
目前國(guó)資委的工作依據(jù)的是2003年5月27日公布實(shí)施的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，條例明確規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（國(guó)資委）是代表本級(jí)政府依法履行出資人職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的特設(shè)機(jī)構(gòu)?！ ?br />
“目前來(lái)講，國(guó)資委是一個(gè)雙重角色，當(dāng)初設(shè)立時(shí)將其定位為正部級(jí)特設(shè)機(jī)構(gòu)，這也就意味著國(guó)資委的功能沒(méi)有界定清楚，它一方面代表本級(jí)政府行使出資人的功能，即股東職能，另一方面又通過(guò)行政權(quán)力行使對(duì)國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股公司的行政管理，即行政職能，兩個(gè)職能相混淆。也就是國(guó)資委經(jīng)常面臨的‘婆婆加老板’的質(zhì)疑。”文宗瑜告訴記者?！ ?br />
在國(guó)資委未來(lái)的角色定位中，文宗瑜的觀點(diǎn)傾向于只履行行政管理的職能。他指出，由于各級(jí)國(guó)資委大多是在原經(jīng)貿(mào)委和黨委的企業(yè)工委的基礎(chǔ)上組建的，其官員絕大多數(shù)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)和能力，更適合對(duì)國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股公司進(jìn)行行政管理；其次，如果由一個(gè)國(guó)資委充當(dāng)若干家國(guó)有企業(yè)的一個(gè)股東，會(huì)導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)權(quán)多樣化的改革走形。另外，目前國(guó)有企業(yè)存在的問(wèn)題并不是股東職能到不到位的問(wèn)題，關(guān)鍵是國(guó)有資本的宏觀調(diào)控作用沒(méi)有到位，通過(guò)國(guó)資委行政職能的充分履行而實(shí)現(xiàn)政企分離與政資分離。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)29年改革開(kāi)放的教訓(xùn)看，最重要的不是把國(guó)有企業(yè)的股東明確到一個(gè)部委或機(jī)構(gòu)，而是強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的公開(kāi)透明，只要國(guó)有企業(yè)能夠像上市公司一樣向社會(huì)公眾披露信息及財(cái)務(wù)報(bào)表，就可以實(shí)現(xiàn)股東作用的到位。
從法律角度分析，劉俊海也指出，國(guó)資委的定位問(wèn)題無(wú)非是其究竟是公權(quán)力主體、還是民事權(quán)利主體，抑或作為第三形態(tài)的中間法人，目前來(lái)看界限模糊。他認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)的出資者、投資者就是國(guó)家，而非其他機(jī)構(gòu)。如果撇開(kāi)國(guó)家這一權(quán)利主體討論出資人問(wèn)題容易虛化國(guó)家的主體地位。國(guó)家與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)之間是代理關(guān)系，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與國(guó)家投資企業(yè)之間的法律地位平等，他們之間發(fā)生的股權(quán)關(guān)系屬于民事關(guān)系的范疇。劉俊海傾向于把國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)界定為行政機(jī)關(guān)之外的特殊法人，如此一來(lái)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的角色就定位于如何更加快捷高效地代行國(guó)家作為所有人與股東所享有的各項(xiàng)民事權(quán)利，但不能行使行政權(quán)力。
劉俊海進(jìn)一步建議可以借鑒《信托法》的制度構(gòu)架，將國(guó)家明確為委托人與受益人，將國(guó)有資產(chǎn)使用人與管理人界定為受托人，要明確國(guó)家的信托受益權(quán)，明確受托人承人之信、受人之托、納人之才的誠(chéng)信義務(wù)。在強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)受托人的誠(chéng)信義務(wù)及責(zé)任追究機(jī)制的同時(shí)，要依法完善國(guó)有資產(chǎn)受托人的激勵(lì)機(jī)制，培養(yǎng)一批誠(chéng)實(shí)守信、勤勉盡責(zé)、具有競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)有資產(chǎn)受托人隊(duì)伍?！ ?br />
張文魁則指出，新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制在實(shí)踐中運(yùn)行的時(shí)間畢竟不太長(zhǎng)，仍然存在一些問(wèn)題，如國(guó)資委沒(méi)能全面履行出資人職責(zé)，在出資人和行政部門(mén)之間搖擺不定，與企業(yè)之間的關(guān)系仍然沒(méi)有理順等，這都導(dǎo)致外界質(zhì)疑國(guó)資委究竟是出資人機(jī)構(gòu)還是行政機(jī)構(gòu)，應(yīng)該履行出資人職能還是履行所謂的“資產(chǎn)監(jiān)管”職能。盡管這樣的質(zhì)疑不一定正確，但未來(lái)對(duì)國(guó)資委進(jìn)行清晰定位是不容回避的問(wèn)題。厘清這個(gè)問(wèn)題，不但有助于《國(guó)有資產(chǎn)法》順利出臺(tái)，也有助于國(guó)資委規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)?！ ?br />
他建議，今后可能需要一種更具彈性的國(guó)資委體系，國(guó)務(wù)院國(guó)資委應(yīng)該清楚地定位為“企業(yè)的出資人”，而地方上，由于國(guó)有資本陸續(xù)從工商企業(yè)退出，國(guó)有資產(chǎn)越來(lái)越多地分布于事業(yè)單位、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等領(lǐng)域，資產(chǎn)性質(zhì)比較復(fù)雜，地方國(guó)資委到底如何定位要允許探索，有些地市以后取消國(guó)資委也無(wú)妨。對(duì)于定位為出資人機(jī)構(gòu)的國(guó)資委，應(yīng)該使其擁有完整的出資人權(quán)利，同時(shí)，國(guó)資委也應(yīng)該強(qiáng)化民商事主體意識(shí)，提高民商事行為能力，特別是風(fēng)險(xiǎn)管理能力，其自身的治理結(jié)構(gòu)也需調(diào)整，需要研究如何對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)、約束和激勵(lì)。
